守正出新，争当广东造价改革主力军

——《广东省工程造价改革试点工作实施方案》学习体会

工程造价是工程建设管理的三大核心要素之一。随着建筑业“放管服”和“完善社会主义市场经济体制”改革的持续深化以及“数字中国”、“一带一路”和粤港澳大湾区融合的建设发展，工程造价信息化、市场化、法制化、国际化的改革已迫在眉睫。2020年7月24日住建部印发了《工程造价改革工作方案》（下称“38号文”），列明了造价改革的5大任务，尤其是明确提出“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”，引发了工程业界人士广泛的研讨和争议。广东省作为5个试点省份之一，毗邻港澳，四十多年改革领先的成果得益于政府大力引导和培育市场主体的蓬勃发展，具有敢为人先、敢闯敢试的改革基因，所以省内外工程业界高度关注广东省工程造价改革实施方案的颁布。

2021年7月6日广东省住建厅颁布了《广东省工程造价改革试点工作实施方案》（下称“省造价改革方案”），正式奏响了广东省工程造价改革的序曲，标志着我省在全面贯彻住建部工程造价改革决策部署和推进落实我省造价改革试点任务方面迈出了坚实的第一步。为及时领会《省造价改革方案》的任务部署，统一改革思想认识，提出佛山造价改革具体实施措施，近日佛山市工程造价改革技术研究部组织了对《省造价改革方案》的学习研讨，现总结以下体会，供业内人士进行交流：

一、出台“38号文”和《省造价改革方案》的重要目的在于破除工程造价管理的体制性障碍

近几年，中共中央国务院先后印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于推进价格机制改革的若干意见》提出：要构建高水平的社会主义市场经济，亟需破除体制性障碍如要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济效率不强等；价格机制是市场经济的核心，要素价格要由市场决定，凡是能由市场形成价格的都要交给市场，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的干预；要求推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变等。

38号文和《省改革实施方案》严格遵循党中央国务院关于“价格机制改革”的理念，说明住建部门已深刻意识到要构建高水平的建筑市场环境，必须破除目前工程造价管理的体制性障碍如：工程计价定价仍在沿用“政府指导价”管理；工程合同仍在采取“秋后算账”的工程结算方式。所以实施38号文和《省改革实施方案》的重要目的首先在于破除上述工程造价管理的体制性障碍。

1、客观认识定额的利弊，解决工程计价定价沿用“政府指导价”管理的问题

一直以来，工程定额成为编制建设项目投资计划的重要依据，也是组织和指挥施工生产的有效工具，在我国经济建设中发挥了重要的作用。党的十八大提出了使市场在资源配置中起决定性作用的发展方向，定额的行政性、局限性、滞后性、偏差性等缺陷，导致按定额计算的造价与市场实际偏差问题越来越突出，也与国际通用工程定价规则不相适应，因此工程计价方式很有必要改革。

此次《省造价改革方案》提出：引导创新计价方式，试点估算、概算、预算、最高投标限价可通过市场询价，结合类似工程造价数据、造价指标指数进行编制和确定。在确保项目投资可控的情况下，试点项目可不编制最高投标限价，推动投标人根据自身实际成本竞争报价；改进工程计量和计价规则，探索修订现有清单计量计价规范中与市场定价机制不一致的条款，取消工程量清单计量计价受定额约束限制的规定，加快制定贯穿项目立项、勘察设计、施工、竣工等各环节的工程计量计价规则，创新计价依据发布机制等。结合前些年国家已先后取消工程勘察、设计、监理、造价和招标代理等收费标准，充分表明放开工程服务咨询收费标准和计价依据已是大势所趋。可以预测，《省造价改革方案》的全面实施将较好改善定额存在的不足。

正确处理好政府与市场的关系，即政府做政府该做的，市场做市场该做的，遵循市场决定造价的原则，培育和激发建设主体单位市场询价、自主报价和竞争定价的能力，住建部门及其造价管理机构逐渐从发布工程价格水平向发布工程计价规则、监测市场造价信息转变。

2、客观认识结算方式的利弊，全面推行施工过程结算，解决工程结算难和拖欠农民工工资等顽症问题

工程合同与一般工业产品购销合同不同，其合同价格不是一个易确定的固定价格，还包含工程变更、价格调整和索赔费用等不确定的价款，需要合同双方在过程中及时核对和签认。但由于长期依赖政府定价或政府指导价所延续下来的造价管理方式，政府工程管理偏重质量和进度，忽视造价；加之发包方利用买方市场的强势地位，在合同不约定（或者不履行）施工过程结算和同期价款支付等事项，普遍采取“秋后算账”的结算方式，等待竣工验收后双方再追认工程变动价款，造成合同计价定价争议多，竣工结算久拖不决，导致拖欠农民工工资和中小企业款项等社会问题频发，已经引起国务院和住建部门的高度重视。

此次《省造价改革方案》提出：严格施工合同履约管理，省住建厅组织修订施工合同示范文本，研究制定政府投资项目发承包不可转嫁风险清单。完善政府工程价款结算管理机制，全面推行施工过程结算，将其纳入竣工结算，简化竣工结算手续。广州、深圳、珠海、佛山发挥引领作用，探索实行施工合同网签。标志着我省将正视“秋后算账”结算方式的弊端，通过强化部门监管和示范标准引路，尽快完善和补充现行合同范本、合同履约监管制度和信息平台建设的短板，充分发挥政府工程的引领示范作用，加强合同履约和价款支付监管，全面推行施工过程价款结算和支付，根本改变工程结算久拖不决和拖欠农民工工资等顽症问题。

二、实施《省造价改革方案》后可望达到的愿景目标

1、完成全省工程造价信息化平台建设，践行“数字造价管理”理念

按照《省造价改革方案》的部署，尽快构建广东工程造价信息平台是当务之急。在该平台上统一公布政府部门制定的工程计量和计价规则、造价费用组成标准、各类型工程造价指标指数格式标准、造价信息发布规则、造价数据交换标准等造价管理政策、计价规则标准；提供合同网签、合同纠纷调解、造价成果文件备案和材料设备询价采购等服务；各地造价主管机构通过该平台发布本地区人工、材料、项目等造价指标指数以及工程咨询、勘察、设计、监理、造价、招标代理和全过程工程咨询等服务费用的市场价格信息等；鼓励企事业单位和行业组织通过该平台发布各自的造价信息，逐步形成政府信息、社会团体信息和企业信息共存的局面，供市场主体和政府部门参考研判。

各级住建部门及其造价主管机构也可通过信息平台归集、掌握和监测市场造价信息，实施合同履约及其价款支付监管、检查造价成果文件和造价信息发布质量及其诚信执业行为。该平台同时实现与发改、财政、审计和政务数据管理等部门信息系统互联互通，共享造价信息资源。

我们相信通过《省造价改革方案》3-5年推进和落实，构建融政策标准发布、合同与造价监管和市场多元化服务于一体的广东工程造价信息化平台将成为现实，必将成为未来承载工程造价改革成果、融合大数据和人工智能等信息化技术的重要平台，践行“数字造价管理”的现代服务理念。

2、引导市场主体建立造价数据库，提高其市场询价和定价能力，逐步完善工程造价市场形成机制

随着《省造价改革方案》的贯彻落实，各地住建部门及其造价主管机构将推出改革配套实行政策、计价规则和方法指引，伴随着全省一大批承担造价改革技术研究的专家们的研究攻关工作，尽快建立一套替代定额计价的新型计价体系，即围绕历史工程造价案例和工料机要素价格信息而统计生成的造价指标指数体系成果将会陆续推出。

工程造价主管机构要挺在前面，率先建立造价数据库和统计整理指标指数，发挥示范引领作用。但更重要的是要激发市场主体改革创新的动力，所以引导行业企业改革创新发展是非常迫切的，造价主管机构应会同行业协会培育一批建设单位、设计单位、施工单位，特别是全过程咨询单位建立自身造价数据库，按照统一规则，统计造价指标指数和发布工程造价信息，以此提升建设主体单位尽快适应市场化计价所要求的能力。

不断推动政府从“定价格”向“定规则”转变，不断增强我省建筑企业市场询价和竞争定价的能力，不断培育我省工程建设领域良好的市场环境，那么真正形成市场决定造价机制的目标就将到来。

三、佛山将争当实施《省造价改革方案》的主力军

《省造价改革方案》已确定了工程造价改革试点任务的主要目标和期限，即到2023年底，基本形成工程造价市场定价机制；到2025年底，进一步完善工程造价市场竞价机制。佛山市工程造价改革工作小组技术研究部将在省市住建部门及其造价主管机构的统筹指导下，围绕《省造价改革方案》和“佛山改革实施方案”的工作部署，立足佛山现有优势，重点开展市场化计价体系研究试点任务----通过信息平台建立工程造价数据库，研究建立各类型工程多层级造价指标标准格式，研究建立人工、主材及项目造价（价格）指数研究模型，以及继续完善“互联网+”工程合同履约和价款支付监管等技术攻关工作；同时推进造价改革试点项目实施任务，确保市场化计价体系的研究成果在试点项目中开花结果。坚定数据为王的理念，引导众多骨干企业共享工程造价案例数据资源，共建共享各类工程造价指标指数成果；积极试点行业协会专家调解，丰富造价纠纷调解机制，多层次化解合同造价纠纷争议。

佛山是广东改革开放的核心地带和粤港澳大湾区的重要节点城市，我们要发扬开拓创新、敢闯敢试的精神，全力推进造价市场化改革，不辱使命，争当工程造价改革的主力军。希望在《省造价改革方案》规定的期限内取得可复制可推广的成果，为全省顺利完成改革试点任务作出贡献。           

2021年7月28日

作者：佛山市工程造价改革技术研究部